我国流域水污染治理机制_缺陷与创新

我国流域水污染治理机制：缺陷与创新

黄康森

［内容摘要］　当前我国流域水污染治理机制主要是在传统体制下形成的科层制治理机制，存在着行政分割、治理手段单一、治理制度不完善、公众参与程度低等诸多缺陷；必须顺应市场经济发展的需要，加快机制创新，即在单一的科层制治理机制基础上引入市场机制和网络机制等多种机制，包括建立综合性流域机构，协调行政区际和各部门的利益关系；发挥市场机制的调节功能以及完善公众的参与机制等。［关键词］　流域水污染　　治理机制　　缺陷　　创新

我国是世界上人均自然资源较少的国家，水资源人均占有量少且时空分布很不均衡。新中国成立后，尤其是改革开放以来，随着工业化和城市化的演进，流域水资源污染呈现加剧势头。根据国家环保总局公布的资料，我国的河流、河段已有近１／４因污染而不能满足灌溉用水要求，全国湖泊约有７５％的水域受到显著污染。２００５年全国人大常委会水污染防治法执法检查组检查发现，中国七大水系中劣五类水体占三成左右，水体已经失去使用功能，成为有害的脏水，连农业灌溉都不行。流域水污染问题不仅与我国工业化中期的经济发展阶段以及粗放型经济增长模式密切相联，而且也与长期以来行政化的流域水污染治理机制密不可分，存在着行政分割、治理手段单一、治理制度不完善、公众参与程度低等一系列问题，应当借鉴发达国家的成功经验，并基于流域水环境的自然、经济和社会属性，不断完善流域水污染治理机制。

一、当前我国流域水污染治理机制的缺陷

流域水污染治理机制是指流域水污染治理体制的构造、功能，以及该体制为了达到某一目标，而展开的相互协同和制约，以及这种协同和制约所形成的各种关系等。它主要包括三方面的内容：一是治理主体及其相互关系。二是治理手段与工具。三是治理制度，包括正式的制度安排和非正式的制度安排，它决定了治理主体的相互关系以及治理方式等。目前我国流域水污染治理机制主要是在传统体制下形成的科层制治理机制，作为单一的治理主体，中央和地方各级政府按照行政级别进行分层治理，各级行政区政府分别承担各自的环境保护责任，并且由各个层级的环境保护部门具体负责落实。我国《水污染防治法》第四条规定：“各级人民政府环境保护部门对水污染防治实施统一监督管理”，除环境保护主管部门外，与流域水污染有关的政府部门有：水利部、建设部、农业部、国土资源部、交通部、国家林业局及各自的地方相应机构；综合部门有：国家发改委、财政部、国家经贸委及它们的地方相应机构等，从而形成了以行政区分层治理为基础、以环境保护部门为主体、多部门分工协作共同治理的流域水污染治理体制。然而，这种在计划经济体制下形成的科层制治理机制存在明显的制度缺陷：

１、政府作为单一治理主体，存在明显的行政分割和权责利不清

在现行体制下，流域水环境治理体制存在明显的行政分割。主要表现在：一是流域机构权威缺失——　难以承担流域管理统筹协调的职责。二是条块分割——分散管理体制使流域统一管理流于形式。三是块块分割——水资源产权制度不完善，难以克服水资源的外部效应。四是部门分割——分类管理的制度刚性仍未消除，体制协调性差。

２、以管制手段为主的相对单一治理手段，造成体制性失效

现阶段我国流域水污染治理思路存在明显缺点：即注重末端治理、忽视预防控制；注重工业领域点源控制，忽视农业面源和城市水污染治理；注重政府机构的环境监督职能，忽视企业和公众自觉行为的鼓励。在这种指导思想下，由于传统体制所形成行政分割格局，造成体制性失效，其集中地表现为市场失灵和政府失灵两种现象并存：（１）水权模糊不

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发展研究　／　２００６年　第

９期