浅析征用土地过程中存在的问题及解决途径_陈济成

◇能源科技◇2011年第27

期

浅析征用土地过程中存在的问题及解决途径

陈济成袁艳丽

（曹县国土资源局山东

苗春晖

曹县274400）

【摘要】目前，我国多数建设用地需要通过政府征用土地的方式实现。由于现行土地制度已很难与社会经济发展相适应，在土地被重用的过程中，一定程度上损害了农民的合法权益。本文就当前征用土地过程中存在的主要问题及其解决对策进行了论述。

【关键词】土地制度；土地征用；存在问题；解决对策

随着我国城市化、工业化、现代化的快速推进，多数建设项目需要通过政府征用土地的方式供应大量建设用地。由于我国现行的征地制度已很难与社会经济发展相适应，在一定程度上导致了征地过程中农民的权益常常受到侵害，这已经成为亟待解决的问题。

有些市政工程建设中，由于补偿标准低于非市政项目，也在现实中形成了纠纷。这些都影响了政府在群众中的公信力。

2.解决以上问题的有效途径。

2.1严格界定土地征用的范围

在法律和相关政策中清晰界定公共利益用地的范围，依据国外经验和我国实际，我们认为公共利益应严格限定在以下几类：①军事用地；②国家政府机关及公益性事业研究单位用地；③能源、交通用地；④公共设施用地；⑤国家重点工程用地；⑥公益及福利事业用地；⑦水利、环境保护用地；⑧其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2.2制定科学合理的土地征用补偿标准

现行《土地管理法》尽管提高了根据土地年产值补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿，在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中的正常市场价格。相关补助金是指因征地而导致的搬迁费用，新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（宅基地）则还包括建筑物的补偿费。

2.3赋于农民应有的权力，建立公开、公正的征地程序

村集体和农民是被征用土地的权利人，有权了解，参与和协商征地工作。为此，政府要加快职能转变，借鉴先进国家的经验，制定详细具休的征用程序，明确各方的权利义务关系。在程序上主要包括三个步骤：①征用土地有公告和通知程序，保障有关人员的充分的知情权；②让所有受影响的土地权人参与土地征用过程中的公开程序，明确有关权利人的参与权与异议权；③司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权来制约政府的土地征用行为。

2.4加强失地农民社会保障体系建设

从被征地农民的长远生计考虑，改革现有的征地补偿办法，向农民提供长期可靠的基本生活保障，建立一套有效的征地农民基本生活制度势在必行。失地农民社会保障体系包括最低生活保障、养老保障、医疗保障及为失地农民提供受教育和培训的机会等。首先，建议国家出台相关政策，明确将征地多余的农业人口纳入社会保障体系。对征地后无地和少地的农民，应允许他们按照自愿的原则转为城镇居民，纳入城镇社会保障体系分享城市化成果；其次，坚持多层次、多渠道安置，努力拓宽失地农民生存和发展空间；再次，建立健全失地农民的再就业培训机制。提高失地农民的文化素质和职业技能，以适应现实中劳动力市场由单纯体力型向专业型、技能型的转变，使失地农民有能力自谋出路或转向第二、第三产业，在市场经济中较好地站稳脚跟。

2.5加强对土地征用过程监管机制建设

在土地管理方面，杜绝各类违法用地是保证征地补偿安置的一项首要措施。为此，必须切实加大土地管理执法力度，维护良好的土地市场秩序，加强社会舆论监督，做到事前防范、事中监督和事后查处相结合。在资金监管方面，成立失地农民社会保障基金管理机构与经营机构，前者负责对后者的监督，后者负责基金的筹集、投资和保险金的发放，以保证监管机构的权威性、公正性和科学性。科

1．当前征用土地过程中存在的主要问题

1.1征地范围过宽，土地资源配置效率低下

一方面，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。但我国《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。即《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使作出具体的限制，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲，导致了征地权的滥用。目前，在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征用不用，多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为0.3，近10%的土地处于闲置状态。

1.2农民的利益缺乏切实保障

我国当前土地征用中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节。目前征用中的纠纷则主要体现在这些方面：首先，缺乏充分的制度保障。我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致农民缺乏土地权力保障；其次，补偿标准过低。按照《土地管理法》规定，对土地的补偿和对农民的安置为该块土地征用前三年平均产值的10至16倍，最高不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿以现金形式补偿的通常都在1.5万至3.5万之间，农民被征用一亩土地所得的补偿费还不及城市居民一年的收入，补偿标准过低，不利于城乡协调发展；第三，安置途径简单。在计划经济时期，征地补偿多以就业安置为主。但随着计划经济向市场经济的逐渐接轨，失地农民的就业机会越来越少，因此现在征地普遍采用货币安置的方式。即征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给集体或农民；第四，补偿费用分配不当。由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确，缺乏可操作性，对土地补偿费的使用缺乏规范，结果乡（镇）、村层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。

1.3征地程序不透明，政府公信力受到影响

虽然《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是三几个乡村权力人物，能不能完成征地任务，是乡村权力人物能不能继续居于权力位置的条件。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题。

由于在现行土地征用中，地方政府具有巨大的经济利益，政府与民争利的现象广泛存在；政府以低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍，利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。不少地区为搞“形象工程”，不从实际出发，滥占滥用耕地，盲目搞项目开发，极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。有些政府官员在征地中利用权力寻租，剥夺农民的利益，进一步损害了政府的形象，同时，在

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