水污染治理多元主体协调机制建立的必要性探究_基于环境善治理论

学术研究

水污染治理多元主体协调机制建立的必要性探究

基于环境善治理论

王 璐 钟 秀 北京师范大学

!摘 要 中国水污染形势严峻,现行治理模式出现多元主体共同参与的局面,但依然以政府为主导,市场化水平与公民社会的建设程度较低,有效治理水污染必须建立起善治理论下的多方主体协调机制。本文以环境善治理论为研究基础,主要对水污染治理的三方主体--政府、市场、公民现阶段发挥的作用及出现的失灵现象进行分析,以此探究水污染治理多元协调机制建立的必要性。

!关键词 善治 水污染治理 多元主体协调

一、理论背景 中国水污染现状

我国是全球人均水资源最贫乏的国家之一,人均占有量仅为世界平均水平的四分之一,日益蔓延的水污染加剧了中国水资源利用的危急形势。

根据2007年国家环保总局的一份实地调查报告显示:中国四大流域的整体污染成为常态,7大水系中有26%水质为连农用水也无法利用的五类和劣五类,湖泊污染也相当严重。此外,约一半的城市地下水受到污染,因为水污染导致的水质型缺水问题日益加剧,引发的冲突与危机严重影响社会安定。

二、环境领域中善治理论的应用

门普遍效率低下,资金大量浪费,效果不佳。图1显示了政府管理激励不足

的问题。(资金不足:水污染治理需要巨额资金,单靠国家财政力量不足以支撑。在资金利用上还存在污水处理收费不到位、管网不配套等问题。)权责不分:我国流域保护体制是#垂直分级负责,横向多头管理 。农业污染、工业污染、生活污染由不同的部门负责,地方政府只负责本行政区内的污染治理。这样一种分割管理方式直接导致了#责权利 的不统一,致使地方政府之间,不同部门之间相互推诿。 寻租行为:污染治理项目的公开招标容易诱发寻租行为,滋生贪污腐化。2009年中国审计署报告水污防治资金漏洞达54亿元,

其中不少是因寻租行为产生的。

公共治理理论是20世纪90年代兴起的一种指导现代西方公共管理实践的崭新理论,要旨在于#通过国家与社会、政府于非政府组织、公共机构与私人机构的合作,共同使用权利、管理社会公共事务,达到最大限度地增进和实现公共利益 。

善治理论是公共治理理论的主要流派之一,是#使公共利益最大化的社会管理过程 。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。

善治理论在环境保护中的具体应用体现在充分发挥各利益主体的作用,综合利用法律、行政、经济、教育、科技和社会等手段,改变以主体一元化和管理手段简单化为主要特征的传统环境保护模式。

在我国,水污染治理的主体不外乎政府、市场和公民三方,发挥主导作用的是政府,近年来市场化手段日益受到重视,公民在环境保护中也开始扮演重要角色。然而,三者之间的协调与配合始终没有走上正轨,致使环境治理主体各自为战,未能充分发挥其作用。

1.政府作为。中国的水污染治理起步于1972年,中国政府在环境治理方面的努力主要包括以下方面:%法律手段:目前我国已形成以&中华人民共和国水污染防治法 为基础,相关法律法规和地方性防治条例相结合的水污染治理法律框架。(行政手段:排污收费是各级政府在治理水污染中最常用的行政手段,此外,还包括水污染许可证制度、税收、补贴等。)直接提供服务:政府直接提供集中在污水处理厂的建设上,截至2008年12月,全国投运的城镇污水处理设施达1521座,总设计处理能力9092万吨/日,其中政府直接投资与运营的占绝大部分。 重点治理项目:对污染严重的流域与湖泊实施重点整治项目,如海河流域治理项目,太湖治理项目等。

2.市场化手段初探。中国水污染的治理已经引入市场化手段,但是作为一种产业尚处于成长阶段,市场化程度与效能均处于较低水平。目前,市场化手段的运用主要体现在以下方面:%水污染治理项目的市场化运作:通过TOT、委托经营、承包、租赁等手段,市场参与到水污染治理基础设施的建设与重点项目建设中。(对一些国有污水处理企业实行股份制改造,上市发行股票、允许社会资本参股,以此筹集大量社会资金,弥补资金不足的缺口。

3.NGO代表的公民参与。根据&中国环保民间组织发展状况蓝皮书 ,截至2005年底,我国共有各类环保民间组织2768家,其中,民间自发形成的环保组织202家。

目前,环境NGO开展的活动大多集中在全民动员的层次上,通过环保教育,提高公众环境意识,使公众接受、自觉维护和实施环保政策。此外,也广泛地提供社会服务,维护环境权益。随着NGO力量的增强,其影响力逐步渗透到了环境保护决策中,带动中国水污染政务信息的公开,推动公众参与社会监督。

图1 不同环境治理主体的激励强度

2.市场失灵。市场机制的顺利运行需要很多条件,如产权明晰、完全竞争、无明显的外部性等。中国的市场化水平远没有达到这一程度,因此,水污染治理存在市场失灵,主要表现为两个利益受损:%公共利益的弱化:在我国水污染治理过程中最常见的市场化手段是将治理机构企业化,引入市场竞争,以提高运营效率。但由于企业以追求利润为最大目标,导致公共服务需求得不到充分满足,公共利益被削弱。(长远利益的忽视:水污染治理项目一般通过公开招标承包等形式外包,由于项目一般是短期并且到期交付的工程,企业为了追求利润最大化,会采取偷工减料,摒弃科技创新等忽视长远利益的方式,并留下隐患。

3.志愿失灵。公众缺乏参与水污染治理的意识,缺乏参与途径,NGO的出现一定程度上改善了这一状况,但NGO的发展同样面临种种问题,萨拉蒙认为NGO普遍存在志愿失灵:志愿不足,志愿组织的父权性,志愿组织的业余性,志愿的狭隘性。中国的NGO起步晚,缺乏适宜的发展环境,政府的限制政策阻碍了NGO的发展及我国公民社会的构建,目前尚没有完备的法律体系和政策体系支持NGO的运作与发展,严重限制着公民的参与。

四、建立水污染治理多元主体协调机制

三、水污染治理中的多元主体失灵现象

1.政府失灵。在市场与公民参与不充分的情况下,政府作为治理水污染的主体面临众多问题:%管理低效:由于未引进充分的激励机制,政府部

参与水污染治理的主体--政府、市场、志愿组织均存在失灵现象,单纯依靠任何一方的力量都无法有效解决水污染问题,三方主体互相补充,相互协调,构建起中国水污染治理多元主体的协调机制,才能推动中国水污染治理迈上新的台阶。

三方主体应明确自身在水污染治理中的定位,找好该扮演的角色。其中,政府在多元治理主体协调机制中具有全局性的引导作用:政府要不断完善水污染治理的各项政策法规,坚持依法治理;构建、维护公平合理的市场环境,为市场化工具充分发挥作用创造良好的环境;积极促进公民社会的建设,支持NGO的发展,拓展充分的市民政策参与途径,积极与民间互动,充分调动公民在水污染治理中的重要作用。

参考文献:

[1]任维德.公共治理:内涵基础途径[J].内蒙古大学学报,2004.[2]俞可平.治理与善治.北京:中国社会科学文献出版社,2000.8.[3]陶传进.环境治理:以社区为基础[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[4]虞维华.从志愿失灵到危机:萨拉蒙非营利组织研究疏议[J].行政论坛,2006.

[5]胡小军.环境公共治理中的若干问题研究[M].兰州大学学报,2007.

5