户籍改革——困境和出路

公共产品的提供与地方政府的态度

社会安全保障系统改革就是很好的例子。中国的社会保障体系支离破碎，城乡居民享受的待遇完全不一样。在城市，国家机关、国有企事业单位建立了自己的安全保障体系，这些单位是福利经费的承担者，在农村地区，合作医疗和五保户是主要形式，经费由生产队提供。 这种社会保障体系在迅速扩大的社会风险面前显得越来越缺乏效率，城市人比农村人享受到的福利更多。20世纪80年代中期开始，部分国家单位的职工开始下海，他们的保障也就转移到社会。但是，从农村出来的农民工却无法享受这样的待遇，城里没有给农民工留出对口保障资金。

公共产品的供应有两种方式，一是根据居民数量，这一系统与户籍无关，二是根据户口登记的人数确定。中国是户籍制度下城乡分割的典型，按照户口登记的人数供应公共产品是城市地区采取的主要形式。

第一种供应模式下，受益人群包括两类，一是拥护本地户口的人群，主要对象是老年人、低工资的适龄劳动者，二是进入该地区的，拥有一定年限和条件的人。

对于第二种供应模式来说，除非本地人在户籍制度改革后获得了相应的补偿，否则，他们与民工相比也是不公平的，很难接受这样的改革。如果将民工排除在外，第二种改革方案对本地人来说也就变得可以接受了。

改革的另一个问题是，制度的设计和操作成本不能太高，如果将流动人口计算在内，改革成本将大到让人难以接受。在这个前提下，中国城市社会保障改革采取了第二种方式，即照顾了部分流动人口。

从长期来看，因为到发达地区工作存在明显的比较利益，户籍制度不会阻止农村人口继续流入城市。由于地区差别和城乡差别的扩大，农民进城的主要原因是能够获得城里相对较高的工资，城市社会保障这一潜在利益并非吸引他们的主要原因。不过，从长期来看，第二种供应模式不利的一面也将越来越显化。这种模式并没有解决社会保障覆盖全社会的问题，它不仅加深了劳动力向城市转移的程度，也使农村人的生活方式显现出城市的特征。

义务教育也是制约户籍制度改革的一大因素。20世纪80年代，中国将义务教育的财政投资责任下放到地方政府，使义务教育制度变得残破不堪。在地区差别扩大继续的形势下，这一政策导致了教育资源配置的严重不公。在尚未解决城乡分割问题的前提下，教育改革又反过来强化了不公平。

地方政府的行为是使户籍改革复杂化的又一大原因。地方政府在某些领域权力的扩大是影响原因之一，比如从中央分到地方的国有企业的控制权和所有权。分权也使地方政府能够在自己的权限内从企业收益中分享收入。相应地，地方政府应该为本地居民提供公共产品和服务，而这些公共品过去是由中央政府提供的。

改革使地方政府成为经济增长的推动者，30年来，地方政府和官员是市场机制的积极